Adviezen AEF en RSJ basis voor verbetering interlandelijk adoptiestelsel

Klaas Dijkhoff, Staatssecretaris van het ministerie van Veiligheid en Justitie, heeft de Tweede Kamer geïnformeerd over zijn plannen om de kwaliteit van het interlandelijke adoptie stelsel naar een hoger niveau te tillen. Door het doorvoeren van diverse maatregelen wil hij de zorgvuldigheid en kwaliteit van de procedures verder verbeteren. Dijkhoff baseert zijn advies op twee rapporten uitgevoerd door adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) en de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ).

Over interlandelijke adoptie wordt gesproken wanneer een kind van het ene land naar het andere wordt overgebracht voor een adoptie. Het is een belangrijk thema voor veel ouders en verdient ook vanuit de overheid voldoende aandacht. Zo zegt Dijkhoff erover: “Interlandelijke adoptie gaat over het afstand doen van een kind, het krijgen van ‘nieuwe’ ouders en een nieuw thuis(land) en de wens om een gezin te stichten. Het gaat over afkomst, identiteit en gezinsleven en is daarmee een onderwerp dat velen persoonlijk raakt.”

Aantal interlandelijke adopties daalt

In het adoptielandschap is de laatste jaren echter veel aan het veranderen. Door onder meer een toename in verschillende mogelijkheden voor gezinsuitbreiding, de hogere kosten van adoptie (minder financiële tegemoetkoming), is wereldwijd het aantal interlandelijke adopties de laatste jaren flink gedaald, van 1.200 in 2004, tot slechts 304 vorig jaar. De daling geldt zowel voor het aantal kinderen dat adoptabel is als het aantal Nederlandse volwassenen dat zich voor adoptie aanmeldt. Maar ook het profiel van adoptiekinderen verandert en zijn het steeds vaker oudere kinderen of kinderen met speciale (zorg)behoeften* die geadopteerd worden. Dat aandeel groeide van 60% in 2010, naar 75% in 2014.

Om er voor te zorgen dat het stelstel voor interlandelijke adopties toekomstbestendig kan blijven, besloot het ministerie van Veiligheid en Justitie twee onderzoeken uit te zetten. Het eerste onderzoek werd uitgevoerd door Andersson Elffers Felix (AEF) en had als doelstelling mogelijke scenario’s voor de inrichting van een toekomstbestendig stelsel in kaart te brengen. Op basis van de onderzoeksbevindingen heeft AEF een viertal scenario’s opgesteld voor een toekomstbestendige adoptieketen. Het tweede onderzoek, uitgevoerd door de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ), richtte zich op het reviewen van de bevindingen van AEF en het leveren van een morelere kijk op het vraagstuk: de fundamentele vraag hoe kinderen van de doelgroep voor interlandelijke adoptie het beste beschermd kunnen worden.

In zijn brief aan de Tweede Kamer, schrijft Dijkhoff dat de kwestie hem en de overheid voor een fundamenteel lastige beslissing stelt. Enerzijds zou de overheid en de samenleving al het mogelijke doen wat in hun vermogen ligt om er voor te zorgen dat alle kinderen in goede omstandigheden opgroeien bij hun ouder(s) of in een gezin in het land van herkomst, anderszijds wordt erkend dat momenteel nog steeds individuele kinderen baat kunnen hebben bij interlandelijke adoptie. “Dit plaatst ons daarom voor een dilemma aan welke belangen de meeste waarde moet worden gehecht: het belang van het individuele kind om op te groeien in gezinsverband of het belang van het stimuleren van betere zorg voor (wees)kinderen in de landen van herkomst.”

Controle en toezicht

Op basis van de rapporten en andere bevindingen – de kwestie heeft veel emoties losgemaakt bij spelers in de adoptieketen en (toekomstige) ouders – geeft Dijkhoff aan dat het in zijn ogen van belang is om de mogelijkheid van interlandelijke adoptie vooralsnog te behouden voor die kinderen die daarbij gebaat zijn. Wel voorziet hij een duidelijk takenpakket voor de overheid: “De rol van de overheid in interlandelijke adoptie betreft het bewaken van de kwaliteit en het zoveel mogelijk beperken van risico’s. Daarnaast is het van belang dat de overheid normen stelt en kaderstellend is. Mijn voorkeur gaat daarom uit naar een goed gereguleerd stelsel, waarin sterker wordt ingezet op controle en toezicht en waarin dwingender dan voorheen wordt gestuurd.”

Om de werking van het stelstel ten opzichte van de huidige situatie te verbeteren, heeft de staatssecretaris diverse maatregelen aangekondigd die de komende maanden zullen worden ingevoerd. Om te beginnen een actiever internationaal beleid van de Centrale autoriteit internationale kinderaangelegenheden (Ca), die zich actiever zal gaan bemoeien met de contact(ontwikkeling)en met de zendende landen, waarmee beter zicht komt op de samenwerkende landen en organisaties.**

Verder zal de Ca het toezicht op de vergunninghouders (op met name financieel gebied) optimaliseren en haar toezichthoudende rol nauwer afstemmen met de Inspectie Jeugdzorg, voor een betere sturing op financiële of kwalitatieve risico’s bij vergunninghouders. Om de effectiviteit hiervan verder te vergroten wil Dijkhoff bovendien de Ca een wettelijke aanwijzingsbevoegdheid geven om de vergunninghouders aan te spreken. De afname van het aantal adopties en de verwachting dat dit structureel laag blijft in de toekomst, betekent volgens Dijkhoff ook dat een kleinere adoptieketen nodig is met logischerwijs minder vergunninghouders. Hij pleit er daarom voor dat huidige vergunningen die zijn afgegeven tot 2019-2020, niet per definitie verlengd worden.

Ook zal de Ca – met als doel een eenduidiger beleid – binnen de keten van vergunninghouders, de Stichting Adoptievoorzieningen en de Raad voor de Kinderbescherming een normenkader gaan hanteren dat betrekking heeft op de invulling van het subsidiariteitsbeginsel.***

Een vierde maatregel, van Dijkhoff, is dat hij de adoptieaanpak voor kinderen uit de VS, China en EU-landen niet zal veranderen. “Ten aanzien van de Verenigde Staten zijn er heldere samenwerkingsafspraken tussen Nederland en de VS en wordt voldaan aan de principes en uitgangspunten zoals vermeld in de huidige wet- en regelgeving. Datzelfde geldt voor de adoptie uit EU-landen”, schrijft hij. Wel hebben adopties uit China zijn “kritische aandacht” in verband met de beperkte mogelijkheid tot toezicht. Dijkhoff geeft aan dat er regelmatig gespard zal worden met de Chinese autoriteiten en dat in het kader hiervan dit jaar opnieuw een ambtelijke delegatie zal afreizen naar het land.

Implementatie in 2017

Het pakket aan maatregelen en de benodigde wetswijziging zal in de loop van 2017 worden aangevangen. Tot slot spreekt Dijkhoff in zijn brief aan de politieke elite zijn dank uit naar de onderzoekers die honderden uren werk hebben verricht om tot hun inzichten te komen. “Allereerst wil ik mijn waardering uitspreken voor het werk van AEF en de personen binnen en buiten de adoptieketen die hebben bijgedragen aan de totstandkoming van dat rapport. Ook wil ik mijn waardering uitspreken voor de RSJ, die met zijn rapport een waardevolle stap bijdrage levert in de duiding van de verschillende argumenten die voor dan wel tegen internationale adoptie pleiten.”

* Hierbij dient opgemerkt te worden dat ‘speciale zorgbehoeften’ van alles kunnen inhouden; zo kan het gaan om een beperking die levenslang gevolgen heeft voor het functioneren van een kind, maar kan het ook gaan om problemen die met een (relatief kleine) medische ingreep te verhelpen of aanzienlijk te verzachten zijn, een medisch risico betreffen of betrekking hebben op een extra sociaal emotionele belasting.** Er zal in principe alleen worden samengewerkt met bij het Haags Adoptieverdrag aangesloten landen.

*** Het solidariteitsbeginsel houdt in dat er eerst gekeken wordt naar de mogelijkheden om het kind binnen de eigen gezins- of familieverband onder te brengen, dan naar binnenlandse adoptie en pas als dat niet kan naar buitenlandse adoptie.