Vier toekomstscenario's voor de keten van interlandelijke adoptie

Andersson Elffers Felix (AEF) heeft in opdracht van minister Ard van der Steur (V&J) de markt voor interlandelijke adopties in kaart gebracht en een toekomstbestendig stelsel van interlandelijke adoptie gepresenteerd. Volgens de onderzoekers moeten spelers in de adoptieketen rekening houden met vier mogelijke toekomstscenario’s. Het eindrapport is afgelopen maand met de Tweede Kamer gedeeld – later dit jaar komt de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming met een advies.

De markt voor adoptie is aan het veranderen. Een van de actuele ontwikkelingen is dat wereldwijd het aantal interlandelijke adopties al jaren daalt. Zowel het aantal kinderen dat adoptabel is als het aantal Nederlandse volwassenen dat zich voor adoptie aanmeldt, is aan het afnemen. Dat laatste komt onder meer door de toename in mogelijkheden voor gezinsuitbreiding, bijvoorbeeld via buitenlands draagmoederschap of vruchtbaarheidsbehandeling. Andere mogelijke verklaringen liggen in de kosten van adoptie (in samenhang met een afname en stopzetting van financiële tegemoetkoming) alsmede de financieel economische crisis. Hierdoor is het aantal ter adoptie opgenomen kinderen in Nederland gedaald van ongeveer 1.200 in 2004 tot 304 het afgelopen jaar.

Daar bovenop komt nog het feit dat ook de aard van adoptie aan het veranderen is. Zo zijn kinderen die voor adoptie in aanmerking komen steeds ouder en/of hebben bijzondere zorgbehoeften (‘special needs’). Was in 2010 het aandeel nog 60%, zo groeide dit naar 75% in 2014. Hierbij dient opgemerkt te worden dat ‘speciale zorgbehoeften’ van alles kunnen inhouden; zo kan het gaan om een beperking die levenslang gevolgen heeft voor het functioneren van een kind, maar kan het ook gaan om problemen die met een (relatief kleine) medische ingreep te verhelpen of aanzienlijk te verzachten zijn, een medisch risico betreffen of betrekking hebben op een extra sociaal emotionele belasting of achtergrond.

Andere heersende trends rondom adoptie zijn onder meer dat de rol van de landen van herkomst bij de matching van adoptiekinderen en ouders aan het toenemen is en dat ook de behoeften van de spelers in de adoptieketen veranderen. Hierdoor verandert ook de perceptie over hoe de adoptieketen het beste georganiseerd kan worden. Zo wordt onder meer het Haags Adoptieverdrag (een internationaal verdrag dat samenwerking op het gebied van interlandelijke adoptie uitstippelt) steeds belangrijker.

Tegen bovenstaande achtergrond heeft De Inspectie Jeugdzorg, die toezicht houdt op de adoptieketen, recent de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie – Ard van der Steur – aanbevolen om samen met de partijen die betrokken zijn bij interlandelijke adoptie ieders rol en verantwoordelijkheden te herijken. Binnen deze context heeft het ministerie Andersson Elffers Felix (AEF) gevraagd een verkenning uit te voeren naar mogelijke scenario’s voor de inrichting van een toekomstbestendig stelsel aangaande interlandelijke adoptie. Het bureau is gevraagd vooral te kijken naar de organisatorische, financiële en uitvoeringstechnische consequenties voor de partijen in de adoptieketen.

Om de verkenning uit te voeren heeft het adviesbureau uit Utrecht bureauonderzoek uitgevoerd, verzamelde het input van experts en hield het interviewrondes onder meer dan twintig organisaties en spelers in het adoptieveld. Gedurende het onderzoek werd AEF begeleid door een commissie, bestaande uit vertegenwoordigers van het ministerie van Veiligheid en Justitie, de vergunninghouders, de Raad voor de Kinderbescherming en de Stichting Adoptievoorziening (SAV)*.

De bevindingen van AEF zijn gebundeld in het onderzoeksrapport ‘De toekomst van de keten voor interlandelijke adoptie’, dat op 22 juni door Van der Steur is gedeeld met de Tweede Kamer. Het rapport schetst een viertal scenario’s en verbetermogelijkheden voor een toekomstbestendig stelsel van interlandelijke adoptie.

Scenario 1: ‘Optimaliseren huidige model’
Het eerste scenario blijft zo dicht mogelijk bij de huidige situatie. Het is de minimale variant, waarbinnen alle rollen intact blijven en de rollen bij dezelfde spelers belegd blijven. De kern van dit scenario is gedragsverandering bij de verschillende spelers. Dit scenario gaat uit van een intrinsieke motivatie van alle partijen in het stelsel om meer samen te werken. Het doel van die samenwerking is het vergroten van het lerend vermogen en het vergroten van de gelijkheid van normhantering voor de moeilijkere gevallen (waarin het bestaande normenkader niet direct een handvat biedt).

Op hoofdlijnen bestaat dit scenario uit een substantiële inzet op meer samenwerken door alle spelers, en houdt het in dat toezichthouders de risico’s inventariseren en daar gericht toezicht op houden (risicogestuurd toezicht). Als mogelijke uitdaging binnen dit scenario wijzen de onderzoekers op het feit dat het scenario (en de gewenste samenwerking) bottom-up is (niet wettelijk afgedwongen, en geïnitieerd vanuit de partijen). Daardoor ontbreekt de externe prikkel tot samenwerking en bestaat het risico dat dit scenario niet van de grond komt. Bovendien is er geen traditie van vergaande samenwerking tussen alle partijen.

Scenario 2: ‘Overheid stuurt op het systeem’
Het tweede scenario is gericht op het creëren van meer eenduidigheid in de rollen van de overheid en de vergunninghouders, binnen de huidige opzet van het stelsel. Het stelsel wordt niet fundamenteel hervormd en voor dit scenario zijn aanpassingen van de wet nodig.

Dit scenario ziet een andere rol weggelegd voor de Centrale Autoriteit (CA), waarin deze enerzijds meer kaders stelt en anderzijds meer afstand van de uitvoering neemt. De CA bepaalt per zendend land of er geadopteerd mag worden uit dat land en kan mede daardoor stoppen met uitvoeren van een inhoudelijke check op elke afzonderlijke match. Bij het onderzoek voor het wel of niet verlenen van de machtiging per land werkt de CA samen met de vergunninghouder. Verder wordt in dit scenario een onafhankelijke commissie per vergunninghouder ingesteld, die toeziet op de uniformiteit en kwaliteit in de matching. Tenslotte vindt in dit scenario meer samenwerking plaats tussen de Inspectie en de CA; toezicht dat in samenhang wordt vormgegeven, waarbij de CA een aanwijzingsbevoegdheid krijgt.

De onderzoekers wijzen op de belangrijkste risico’s van dit scenario. Zo vergt het succesvol aanpassen van de rol van de overheid – en de daarbij behorende groei in vertrouwen tussen CA en vergunninghouders en ruimte voor de vergunninghouders – tijd en aandacht. “Als er te weinig openheid ontstaat in de relatie tussen de CA en de vergunninghouders, kan de CA zich niet in vertrouwen terugtrekken uit het primaire proces (de inhoudelijke goedkeuring van voorstellen voor matches)”, aldus de onderzoekers.

Scenario 3: ‘Minder spelers’
Het derde scenario is opgebouwd langs twee lijnen: het bundelen van de toezichtstaken en de vergunningverlening, en het stellen van een minimum aantal matches per vergunninghouder, met als gevolg minder vergunninghouders bij een dalend aantal matches. In dit scenario zou een aantal overheidstaken gebundeld worden, waaronder het toezicht op de uitvoering (dat nu bij de Inspectie ligt), het financiële toezicht op de vergunninghouders (dat uitgevoerd wordt door de CA) en de vergunningverlening (door de CA).

Daarnaast voorziet dit scenario in het stellen van een minimum aantal matches per vergunninghouder. Hierdoor zou het aantal vergunninghouders afnemen bij een afnemend aantal adopties. De motivatie hiervoor tweeledig: enerzijds verlaagt dit de kans op onvoorzien faillissement of liquidatie van de vergunninghouders en anderzijds is de kwaliteit van de bemiddelingsprocedure er bij gebaat.

Een risico van dit scenario is volgens de onderzoekers dat het minimum voor het aantal matches verkeerd gesteld wordt. Bij een te hoge norm is er het risico dat gestopt wordt met matching terwijl de kwaliteit van de matches niet in het geding was en/of dat vergunninghouders nodeloos uit de markt gezet worden. Bij een te lage norm kunnen vergunninghouders op een onvoorzien moment toch nog failliet gaan. “De uitdaging is om een goed uitlegbaar en op kwaliteitsoverwegingen gestoeld minimum te stellen”, adviseert AEF.

Scenario 4: ‘Een publieke dienst’
In dit scenario wordt interlandelijke adoptie een publieke aangelegenheid en wordt de gehele keten door de overheid in beheer genomen. Dit moet zorgen voor een duurzaam systeem bij een verdere afname van het aantal adopties. Als de hele keten in één dienst gevat is, kan die dienst met de minste risico’s voor het belang van het kind meekrimpen.

Dit vierde scenario levert volgens de onderzoekers kansen op: “Als de overheid de adoptieketen in eigen beheer neemt, kan zij komen tot een terughoudender adoptiebeleid. Een kans die in dit scenario besloten ligt, is dat het vormen van één adoptiedienst een opmaat vormt naar het gezamenlijk (of in grote samenhang) organiseren van pleegzorg, interlandelijke en nationale adopties.” De auteurs wijzen echter ook op mogelijke risico’s: “Een risico in dit scenario is de nauwe relatie tussen de minister en de publieke dienst. De ministeriële verantwoordelijkheid voor individuele gevallen kan leiden tot overmatige beheersmaatregelen. Een ander risico bij het invoeren van dit scenario is dat er weinig overdracht van kennis zal plaatsvinden vanuit het huidige adoptieveld naar de (te vormen/gekozen) organisatie.”

Vervolgstappen
Het rapport biedt belangrijke input voor het ministerie voor de herijking van diens beleid en wetgeving rondom het adoptiestelsel. Later dit jaar brengt de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming een advies uit over de scenario’s uit het rapport van AEF.

* De Raad voor de Kinderbescherming is verantwoordelijk voor het onderzoek naar de geschiktheid van aspirant-adoptiefouders. De SAV verzorgt de voorlichting en nazorg op het gebied van interlandelijke adoptie.