Het Kadaster verbetert dienstverlening en verlaagt kosten

Het Kadaster heeft zich de afgelopen vijf jaar over de hele linie goed ontwikkeld. De kosten zijn in lijn met de doelstellingen teruggelopen, afnemers zijn tevreden over de dienstverlening, en de bedrijfsvoering is op orde, blijkt uit een evaluatie van Andersson Elffers Felix. Voor de komende jaren krijgt het bestuursorgaan negen adviezen mee, waarmee het de weg kan vrijmaken voor zijn verdere toekomstige ontwikkeling.

Rechtszekerheid is de belangrijkste taak voor het Kadaster. Al sinds de oprichting in 1832 registreert en verstrekt het overheidsorgaan gegevens over de ligging van vastgoed en de rechten die daar bij horen, zoals eigendom en hypotheek. Dat geldt voor huizen, kantoren, maar ook voor onder meer schepen, luchtvaartuigen en (ondergrondse) netwerken. Om er voor te zorgen dat het bestuursorgaan zijn wettelijke taak naar tevredenheid uitvoert, is de minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) verplicht om elke vijf jaar de beide Kamers van de Staten Generaal inzage te geven in het functioneren van het Kadaster. Het vorige verslag dateerde uit 2010, en dus zette minister Schultz van Haegen begin vorig jaar de opdracht uit om het bestuursorgaan door te lichten.

Om het onderzoek uit te voeren schakelde IenM de expertise in van Andersson Elffers Felix (AEF), een onafhankelijk organisatieadviesbureau uit Utrecht. De adviseurs kregen de opdracht om drie prestatiecriteria onder de loep te nemen: de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de governance van het Kadaster. Met het oog op doeltreffendheid, werd gekeken naar de mate waarin inspanningen van het Kadaster daadwerkelijk hebben bijgedragen aan de realisatie van de beoogde (maatschappelijke) doelstellingen. Onder de noemer doelmatigheid, werd de mate waarin kosten die het Kadaster maakt in verhouding staan tot de inspanningen die gepleegd worden dan wel de resultaten die geboekt worden, onder de loep genomen. Governance, tenslotte, keek naar de wijze waarop het besturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden van het Kadaster in brede zin is ingericht.

Om tot hun bevindingen te kunnen komen, doorliepen de onderzoekers honderden documenten en hielden ze interviews met betrokkenen. Ook namen de consultants allerlei externe factoren mee in hun overwegingen, zoals een tevredenheidsonderzoek en kwalitatieve feedback van notarissen, de groep die het meeste gebruik maakt van de dienstverlening van het Kadaster. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat het Kadaster zijn taken over de hele linie op een “kwalitatief hoogwaardige manier” uitvoert. Een overzicht van de belangrijkste bevindingen per onderzoeksdimensie:

De doeltreffendheid van het Kadaster heeft zich volgens het onderzoek de afgelopen jaren positief ontwikkeld. Belangrijkste graadmeter hiervoor is de toegenomen tevredenheid van afnemers over de dienstverlening van het Kadaster (gemiddelde waardering van 7,6). “Een ruime voldoende”, aldus de adviseurs van AEF. Daarnaast oordelen afnemers positief over de ontwikkeling in de klantgerichtheid van het Kadaster. De organisatie is zich in de afgelopen jaren naar hun oordeel steeds sterker op de behoeften van deze afnemers gaan richten en spant zich ook meer en meer in om aan deze behoeften invulling te geven. De activiteiten in de twee belangrijkste domeinen – rechtszekerheid (goed voor 80% van de opbrengsten) en geo-informatie – worden professioneel ingevuld, waarbij de dienstverlening te karakteriseren is als deskundig, objectief, nauwkeurig en betrouwbaar. “Het Kadaster heeft zich hierbij in de afgelopen periode meer en meer ontwikkeld tot een organisatie die niet alleen zijn taken naar de letter van de wet uitvoert, maar zich daarnaast ook inspant om de maatschappelijke relevantie te vergroten”, aldus de onderzoekers.

Ook ten aanzien van de doelmatigheid constateert AEF dat deze de afgelopen jaren verbeterd is. Door een groot aantal initiatieven is het Kadaster in staat geweest om zijn takenpakket tegen lagere kosten uit te voeren. De verbeterslag bouwt voort op de adviezen die al in 2010 werden opgesteld – ook tussen 2005 en 2010 wist het bestuursorgaan zijn organisatie te professionaliseren en een efficiencyslag te maken in de bedrijfsvoering. Zo werd onder andere het personeelsbestand teruggebracht van zo’n 2.400 FTE’s in 2010 tot ongeveer 1.850 FTEs in 2014, waarbij het aandeel van externe inhuur stabiel bleef. De totale kosten daalden in dezelfde periode van €234 miljoen naar €226 miljoen*.

Voor de governance van het Kadaster constateert AEF dat deze voldoet aan de wettelijke vereisten en in lijn is met de doelen van het kabinetsbeleid. Het model dat gehanteerd wordt, is evenwichtig ingericht en bevat voldoende checks and balances en “stelt de minister in staat om zijn verantwoordelijkheden waar te maken.”

Aandachtspunten
Al met al kan het bestuur van het Kadaster terugkijken op een geslaagde periode. Toch zijn er ook verbeterpunten voor de komende jaren. Enerzijds genoodzaakt door de sterk veranderende externe omgeving, anderzijds omdat er ten aanzien van de volwassenheid van de bedrijfsvoering – in de ogen van de onderzoekers – nog stappen gezet kunnen worden.

Op strategisch niveau zou het Kadaster bijvoorbeeld baat hebben bij meer samenhang tussen strategische plannen. Hierbij zouden de maatschappelijke opgaven van de organisatie centraal moeten staan en zou er meer focus moeten komen op innovatie. Ook het HRM-beleid kan op strategisch niveau worden aangescherpt, stellen de onderzoekers. Meer dan andere uitvoeringsorganisaties krijgt het Kadaster de komende jaren te maken met een uitstroom van medewerkers. “Deze uitstroom biedt kansen, maar brengt tegelijk ook een aantal uitdagingen met zich mee”, aldus de consultants. Het Kadaster dient daarom meer aandacht te besteden aan het strategisch personeelsbeleid.

Diverse adviezen hebben betrekking op de bedrijfsvoering. Het verder aanscherpen van de financiële sturing zou kunnen leiden tot “scherpere financiële afwegingen” waardoor betere keuzes worden gemaakt. De sturing vindt nu voornamelijk plaats via de hiërarchische lijnen en bevat weinig prikkels om op het niveau van producten en diensten kostenbewust te opereren. Het Kadaster zou zijn voordeel kunnen halen uit een (gedeeltelijke) omslag in denken en opereren. Daarnaast kan het bestuursorgaan de doelmatigheid van zijn projectportefeuille verbeteren. Hierbij gaat het onder meer om het verbeteren van de aansturing hiervan en het in de loop van de uitvoering beter monitoren van de business cases die aan de programma’s en projecten ten grondslag liggen.

Niet geheel verassend vormt ook ICT een aandachtspunt voor de komende jaren. De systemen van het Kadaster, bijvoorbeeld voor de kadastrale registratie, zijn weliswaar stabiel, maar tegelijk ook verouderd. Het advies luidt dan ook: “Geef prioriteit aan het verbeteren van de toekomstbestendigheid van de ICT van het Kadaster.” Bovendien kan betere samenwerking tussen de business en ICT leiden tot synergievoordelen die nu nog onvoldoende worden gerealiseerd, stellen de onderzoekers.

Tot slot hebben de adviseurs een advies voor de bestuurders van het Kadaster. Om de potentie van het governancemodel optimaal te benutten, dient het ‘spel’ tussen het ministerie van IenM en het Kadaster op een aantal punten beter gespeeld te worden. Zo moeten zowel het ministerie van IenM als het Kadaster investeren in het verder verbeteren van de onderlinge sturings- en samenwerkingsrelatie.

* Gecorrigeerd voor twee eenmalige effecten: €14,9 miljoen voor hogere automatiseringskosten als gevolg van eenmalige kosten voor uitbesteding van het rekencentrum en €17,5 miljoen voor een voorziening op mobiliteitsverplichtingen.